專訪清華大學就業與社會保障研究中心網路行銷主任楊燕綏
  老室內裝潢齡社會養老:吃飯靠國家、改善靠自己
  郭晉暉
  “當前,必須改變‘混賬管理’模式。”清華大學就業與社會保障研究中租辦公室心主任楊燕綏稱,中國社會保障制度必須從長計議。
  社會保台北港式飲茶障涉及全體公民的一生,公平、流動、可持續缺一不可。
  從1998年正式建立企業職工基本養老保險制度開始室內裝潢,中國用15年時間建立了社保的制度框架。然而,這一框架已經難以滿足公眾對於公平、流動、可持續的渴盼。
  按照十八屆三中全會的規定,社會保障真正的頂層設計從2014年開始。
  3月4日,《第一財經日報》就當前社保制度中出現的身份問題、不可持續以及結構不合理等問題,對楊燕綏進行了專訪。
  楊燕綏表示,社會保障要進行體系建設,養老金制度應當堅持社會統籌和個人賬戶的結合。按照公共品和準公共品的原則,進行建設國家負責基礎養老金部分,讓人人老了都有飯吃。
  同時,完善個人賬戶的公共治理,企業紅利的一部分向養老基金分配,實現基金增值保值,讓老年人用於改善生活。
  過高費率與結構不合理
  第一財經日報:社會保險是一個找錢、管錢和發錢的過程。當前社保制度的不可持續性,最突出的表現在哪裡?
  楊燕綏:社保籌集資金必須迴避高費率影響企業發展和減少就業的問題,我們恰恰在這裡出了大問題。當前五險一金的總費率高達工資總額的64%,且費率結構不合理,養老保險費率過高。
  頂層設計制定費率,應該考慮企業成本和個人財務生命周期,不能把社保當政績,忽略全局問題。剛工作20多歲到40歲的年輕人要養孩子、買房子,費率太高會導致年輕人買不起房子、養不起孩子,看不到未來;而企業既用不起大學生,又找不到技能工人,這些問題都非常嚴重。
  日報:十八屆三中全會決定提出要“適時適當降低社會保險費率”,執行中的阻力在哪裡?有何出路?
  楊燕綏:社保費率過高已經成為社保改革的掣肘。首先,養老金費率過高。本來屬於長期積累的養老金,可以通過經濟發展分享改革成果和收取投資紅利進行貼現,費率可以低一些。中國恰恰相反,養老金沒有任何貼現,還把個人賬戶積累的資金用光,去還歷史欠賬,養老金費率比進入超級老齡社會的德國還高,德國目前是19.3%。
  第二,費率結構混亂。養老保險費率不降低,醫療保險費率無法上升,難以應對不斷增加的基本醫療服務需要。如果降低養老保險費率,則越來越多的省市將出現當期收支缺口,別看社保基金結餘三萬億元,只能支付一年多。為應對老齡化,養老基金應相當於GDP的50%~100%,中國差距很遠。這是清華養老金指數不及格的原因之一。
  完善個人賬戶的出路
  日報:十八屆三中全會也提出堅持統賬結合制度,完善個人賬戶。面對超過兩萬億的空賬,該如何完善個人賬戶?財政能否承擔做實個人賬戶的重擔?
  楊燕綏:對於1998年國營企業冗員和提前退休人員的視同繳費工齡資金、個人賬戶的歷史欠賬,當屆政府是還得起的,用三萬億地方結餘還地方欠債,剩餘的用國企紅利和資產轉移償還。
  但是,今後不挪用職工繳費8%,如何繼續支付基礎養老金?這個問題,財政無法接受。財政面臨“三面楚歌”:一是GDP增速下降,財政收入減少;二是老齡人口增加,支付壓力加大;三是領取養老金的年齡早,正規勞動力市場被弱化,灰色勞動力市場很強勁,繳納所得稅和社會保險費的人在減少,社會保障缺乏穩定資源。
  在頂層設計中,一要建立中央統籌的基礎養老金,二要完善個人養老金賬戶。個人賬戶包括職業養老金和企業年金、個人儲蓄、商家積分轉換養老金等。
  頂層設計難在哪
  日報:去年10月,你也應官方邀請參加了養老保險頂層設計的閉門研討會。當時討論很熱烈,但近半年過去了,也沒見到具體方案。社保頂層設計遇到的難點有哪些?
  楊燕綏:有三個難點:一是二元結構調整;二是一體化信息管理;三是養老基金投資管理。
  養老金應該是一個由國民基礎養老金和個人養老儲蓄組成的二元結構,現在政府在制定政策時混淆了公共品和準公共品的界限,帶來很多問題。
  國民基礎養老金是公共品,要公平,不要身份,要縮小差異,保障全體老年人吃飯、穿衣等日常開支。個人養老儲蓄是準公共品,講效率,鼓勵多工作、多儲蓄、多收益,用於改善老年生活,如旅游、社交等。
  養老金對工資的替代率預期達到80%以上,是指這兩個賬戶的集合,單一依賴政府不可能實現。既講公平,又講效率,養老金制度才有持續性。如果公共部門職工不想繳費,還想拿高額養老金;如果企業職工都想早退休,返聘進入灰色勞動力市場拿第二份收入;大家都去搭乘公交車,占公家的便宜,沒人造汽車和開汽車,公交車是走不遠的。
  如果個人賬戶能夠保值增值,不要政府鼓勵,也會有很多人願意推遲退休(退出勞動力市場,而不是退出一個單位),多積累養老金,改善老年生活,即使去世早也可以增加家庭遺產,不吃虧。
  日報:近年來各級財政已經對金保工程投入了80多億,但社保數量的質量仍然值得商榷,是什麼原因呢?
  楊燕綏:頂層設計沒有數據基礎是另一個瓶頸。參加討論的各個課題組的數據均為粗放的官方數據和自己的假設,口徑不一致,可信度也不高。國際組織專家更是束手無策。
  這些年國家花了許多資金建立信息系統和數據庫,但這些數據分散在各個部門,各個部門把信息看做是自己的資源和權力,沒有建立共享機制。這個問題不解決,頂層設計和體系建設就無從談起。
  對於中央統籌基礎養老金來說,數據非常重要,只有數據向上集中,才有頂層設計和中長期預算,避免重覆支付、漏支付、向去世的人支付等。
  十八屆三中全會決定提出,堅持精算平衡原則,這是持續性問題。一個多龍治水、信息孤島的行政體制,無法提供完整的數據。國家統計部門依賴城調隊,有很多遺漏,養老金支付去世的人、失業保險支付有工作的人、廉租房住進富裕人群,處處可見。
  日報:如何改變這種“心中無數”的狀態呢?
  楊燕綏:我們團隊在近日一項課題報告中提出了“三級財政、四級信息管理”的服務型政府職責體系。三級財政就是中央、省、市縣,中間不截流資金;四級信息管理是指社區(含網頁窗口)採集信息、市縣政府建立居民檔案、省和中央建立數據庫和共享平臺。一個服務型政府建設的對聯,即“數據向上集中,服務向下派送”,橫批是“頂層設計”。
  日報:養老金的增值保值備受關註,養老基金投資管理的方向是什麼?
  楊燕綏:按照十八屆三中全會報告所要求的“完善個人賬戶,保護受益人利益”,可以對職工繳費的8%進行分解,部分進入社會統籌,部分進入個人賬戶。
  鼓勵個人儲蓄養老金,需要延期徵稅,對養老金設立起徵額,委托優秀的法人托管,三分之一投資股市,三分之一投資國債和大額儲蓄,三分之一投資優質的實業項目,完全可以實現保值增值,這是一個公共治理問題。
  如果個人賬戶實賬運營跑不過銀行利息、跑不過通貨膨脹,就是政府失靈。一部分養老金可能擔心不能有效治理股市黑箱操作,害怕引來政治風險,從而不敢進資本市場,這也是政府失靈。
  三分政策七分執行
  日報:你多次強調社保制度是“三分政策,七分執行”。為什麼把執行看得這麼重要?
  楊燕綏:社保進行體系建設,不僅需要政策共識還需要立法,頂層設計應當包括執行體系,既要避免“只點菜、不買單”,還要避免“心中無數、資金使用錯位”的工作作風。
  首要是建立一卡通的社保卡,以社會保障權益記錄為核心,建立多部門信息共享機制,健全居民檔案和徵信管理。例如,社會救助要基於經濟狀況調查結果支付,保證有限的財政資金髮給真正需要幫助的人,以減少貧困為業績,不要以支付金額為業績。納稅人的錢發給不該發的人,就是政府失靈和失責。
  其次,建立居民檔案需要權威機構,即國家社會保障總署。凡是涉及60%以上的居民和企業的管理和服務,即應當依法建立獨立機構,建設央地協作、網格式、無縫隙的公共服務體系。
  例如,美國的社會保障總署、澳大利亞的中聯機構、歐盟國家的社會保障銀行等,均依據《公共服務法》直接預算和隸屬行政第一把手,不能分散在各個部門。
  大部制是綜合決策部門,附設那麼多執行機構、依據機構、培訓機構和學會等。這種“脂肪肝”現象,亟待改革。這種改革不需要增加人員,只需要整合機構,把散落在各部門的功能進行集中,通過信息化和服務外包提高公共服務能力和質量。
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